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检察机关建立违法行政行为督促纠正制度若干问题探讨
】  来源:法律政策研究室   时间:2016-05-25  浏览 人次

检察机关建立违法行政行为督促纠正制度

若干问题探讨

 

何欣   王晓民

 

检察机关作为国家的法律监督机关,对行政机关行政执法活动进行监督当属法律监督题中应有之义。然而,由于缺乏宪法和法律的具体、明确的规定,长期以来围绕检察机关是否有权开展行政执法监督一直存在争议[1]。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)解决了这一争议,明确规定:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正,为检察机关督促纠正违法行政行为提供了依据。为贯彻落实《决定》这一规定内容,最高人民检察院2015年修订《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》(以下简称《2015检察改革规划》),明确提出要探索建立健全行政违法行为[2]法律监督制度,但如何建立这一制度并未明确,这就需要我们进一步研究和探讨。

一、督促纠正违法行政行为的内容范围

根据《决定》的规定,检察机关有权督促纠正的违法行政行为的内容范围是行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,也就是人们常说的行政行为中的乱作为不作为行为。但是,违法行政行为,种类繁多,而且行政行为监督同时有党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等多种途径,作为司法监督检察机关不可能也没必要对所有的违法行政行为予以督促纠正。

笔者认为,检察机关督促纠正的违法行政行为主要应当是可诉的违法行政行为,即与修改后的《行政诉讼法》第12条第1款相当的内容,即:(1)违法行政处罚行为,包括违法行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等;(2)违法行政强制措施和行政强制执行行为,包括对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等;(3)违法行政许可行为,包括行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复行政许可申请,或者作出的行政许可不合法;(4)违法行政确权行为,包括行政机关违法作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权行为;(5)违法行政征收征用行为;(6)行政机关拒绝履行或者不予答复行政相对人申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责的行为;(7)行政机关侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的行为;(8)行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为;(9)行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的行为;(10)行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行为;(11)行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为;(12)行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行为。

之所以将检察机关督促纠正的违法行政行为主要限定在可诉的违法行政行为之内,理由在于:其一,检察机关作为司法机关,检察机关的监督具有司法监督的属性,检察机关督促纠正违法的内容应当与人民法院裁判对象的内容范围保持一致;其二,可诉的违法行政行为,均为侵犯行政相对人即公民、法人和其他组织人身权、财产权等合法权益的行为,直接关系社会公平正义,检察机关作为法律监督机关在监督行政行为时主要应监督直接关系社会公平正义的违法行政行为;其三,违法行政行为包括内部违法行政行为和外部违法行政行为,内部行政主体的违法行政行为,如上级行政机关对下级行政机关的越级指挥,本身不受司法审查和监督。

需要注意的是,《行政诉讼法》的修改不再将可诉行政行为限定为具体行政行为,一些侵害公民、个人和其他组织合法权益的抽象行政行为,属于上述12种情形之一的,检察机关应当也有权予以监督纠正。此外,对于损害国家利益和社会公共利益的行政行为,如国有资产保护、环境保护、食品药品监督管理等领域,行政机关违法不作为或滥作为,使得国家利益和公共利益受到损害的,按照《决定》的规定,虽然属于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的内容范围,但是行政公益诉讼应当作为检察行政监督的最后手段,在提起行政公益诉讼之前检察机关应当予以督促纠正,只有在督促纠正无效的情况下,检察机关才应提起公益诉讼。因此,损害国家利益和社会公共利益的行为,同样属于检察机关督促纠正违法行政行为的内容范围。

二、督促纠正违法行政行为的原则

检察机关督促行政机关纠正违法行政行为,是党的十八届四中全会有关司法体制改革的一项重要制度安排,对优化检察职权配置、强化法律监督、促进依法行政具有重要的现实意义。按照《决定》的规定,检察机关并不是督促纠正所有的违法行政行为,而是在履行职责中发现的违法行政行为,这就要求检察机关督促纠正违法行政行为要坚持谦抑性,坚守以下几个原则:

一是坚持间接介入原则。虽然法律监督是检察机关的基本职责,但是这种职责不是抽象的、虚化的,而是具体的、实实在在的,是通过职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等具体职责来实现的。因此,检察机关督促纠正在履行职责中发现的违法行政行为应当是间接性的,而非直接性的,即检察机关不应脱离具体职责仅仅以国家法律监督机关为由直接介入行政活动进行全面性监督,而是通过职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等具体职责来进行监督。

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