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破解民事行政检察“倒三角”问题之我见
】  来源:法律政策研究室   时间:2016-05-25  浏览 人次

 

破解民事行政检察“倒三角”问题之我见

             社旗县人民检察院 张志国  李应敏 

 

抗诉作为检察机关对民事和行政诉讼实施法律监督的主要手段,是最具刚性的监督措施。但在当前的民事行政检察监督中,由于现行法律没有赋予基层检察院民行抗诉权,基层检察院只有提请上级抗诉或者建议提请抗诉权,案件办理集中在市级院,导致市级院办案压力大、效率低,而基层院则出现案源匮乏、人员闲置的“倒三角”现象。这种“倒三角”结构成为制约民行检察发展的主要瓶颈。为解决这一现实难题,社旗县检察院创新思维,以新修订的民事诉讼法、行政诉讼法生效实施为契机,积极调整工作思路,将民行检察工作长期以来的“以抗诉为中心”转变为“以合法性监督为中心”,即加强对诉讼结果、诉讼过程、执行程序的监督。为此,我们建议应从以下四个方面努力,依法履职,切实满足人民群众的司法诉求。

一、构建“多元化监督格局”是当前解决民事行政检察办案结构倒三角问题的主要途径

鉴于2012年修订的新民事诉讼法并未改变“上抗下”的诉讼模式,最高人民检察院于2013年初发布《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》,明确提出要着力构建和推进民事行政检察多元化监督格局:强调坚持以执法办案为中心;遵循民事、行政检察各自的特点和规律;充分考虑履行民事行政检察监督职责对维护社会公平正义、维护社会和谐稳定、促进经济社会发展的影响,避免机械执法、就案办案;坚持监督方式、监督手段的多元化,注重各种监督方式和手段的综合运用,增强监督的实效性和针对性,努力实现办案数量、质量、效率、效果的有机统一。这显示高检院对多元化监督的要求已扩展到监督工作的各个方面,注意到了多元化的整体性,引导监督工作向形成名副其实的多元化格局发展,而且随着新修订民事诉讼法的正式实施,民事诉讼多元化检察监督局面大为改观。

一是新民诉法的生效实施,使检察监督正式覆盖了民事诉讼的全过程和民事执行活动,法定的监督方式也由一元化的抗诉变成了二元化的抗诉和检察建议,为多元化监督打下了比较扎实的法律基础。虽然检察机关审查民行案件、提出抗诉,一般应以当事人申诉作为前提和基础。但也必须看到,民行检察监督同时承担着服务经济发展、维护人民权益的重大责任,当国有资产或社会公共利益遭受损害而监管部门或国有单位不行使或怠于行使监管职责时,检察机关理应积极开展支持起诉、督促起诉工作,切实保障国有资产不受损失、社会公共利益不受侵犯;当社会弱势群体的合法权益受到侵害而得不到有力的法律帮助时,检察机关要主动关注群众诉求,真心实意为民排忧解难,依法监督纠正侵害当事人合法权利的违法行为,用实际行动体现人民检察为人民的宗旨。

二是检察机关长期以来在抗诉之外探索了检察建议、支持起诉、督促起诉等其他监督方式,取得了良好的效果,也积累了相对丰富的经验。本次民事诉讼法的修改,检察机关被赋予了调查核实权,有利于监督工作的开展。工作中,要结合《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》研究调查核实权的内容、行使程序等,以使监督实化,这也是构建多元化监督格局不可缺少的环节。

三是再审检察建议作为检察机关在实践中创设的一种民事行政检察工作方式,被新修订的民事诉讼法正式纳入法条规定,成为民行检察监督的又一个重要监督手段。它主要是人民检察院就人民法院、诉讼当事人和诉讼参与人以及诉讼有关的单位和个人,在民事诉讼活动中发生的不合法行为和对案件处理出现的错误所作的基本结论和监督意见。由于这种监督方式比较温和,法院容易接受,所以监督效果明显,并且大量民事行政案件通过再审检察建议方式解决在基层,基层民众能直接体会到公正司法的时效性。同时,基层检察院采取再审检察建议方式监督民行审判工作,能使检察机关的民行工作格局从倒三角金字塔的结构转变,缓解上级检察院办案压力。

新民诉法和高检院意见生效近二年来,多元化监督已经在一定程度上成为了事实,并且初具规模。多元化监督格局涉及主体、内容、方式、效果等各个方面,而不仅仅限于监督方式的多元化,实际上多元化监督格局本身也是一种监督理念和工作模式,用以指导工作的开展。构建多元化监督格局,要改变监督思维只聚焦在生效裁判、调解书上的片面做法,切实把诉讼结果、诉讼过程、执行程序监督三者并重,注意易被忽视的较为隐蔽的审判程序问题、执行问题、法官违法问题等,扩大监督效果。同时注重各类监督方式、监督手段的有效衔接和规范综合运用,把抗诉与再审检察建议、纠正错误裁判与纠正违法行为、违法行为调查与发现移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来,全面构建多元化监督格局,发挥检察机关整体监督效能才是解决民事行政检察办案结构倒三角问题的主要出路。

二、建立“一体化办案机制”是当前解决民事行政检察办案结构倒三角问题的重要措施

    一体化办案机制是指工作机制方面,上下级院协作配合,形成一个整体,凝聚监督力量。检察一体化体现了检察活动中对上级的服从性、人员的可替代性以及行动的协调性等特征,这些特征共同构成检察官的整体性,而这种整体性,正是检察机关独立性的重要保障[①]。近年来,一体化办案机制从个别探索逐渐被各地民行检察部门所采纳,上下级检察院之间,强化上下级院领导关系,调整办案机制,在现有的法律框架范围内让基层院与分市院共享办案权,一定程度上破解了倒三角现象。实践中,上下级检察院民事行政检察部门强化上下级院领导关系,通过交办、转办、提办、督办等方式,整合检察资源,有效解决民行办案结构倒三角难题。

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