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论基层社会矛盾纠纷化解机制的完善
】  来源:法律政策研究室   时间:2016-05-25  浏览 人次

论基层社会矛盾纠纷化解机制的完善

三门峡市湖滨区检察院    刘俊峰

 

一、我国基层社会矛盾现状

社会矛盾涉及多层次的社会关系,多样化的矛盾主体,多领域的利益冲突,涉及体制、机制、政策、法律、观念等多方面因素。当前,民间纠纷的主体由公民之间,更多地向公民与经济组织之间,公民与基层政府管理部门之间扩展;民间纠纷的内容由婚姻、家庭、邻里、继承、小额债务、轻微侵权等简单的涉及人身、财产权益方面的纠纷,转化为经济合同纠纷、下岗职工与企业纠纷、拖欠工资纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷、城市建设噪声扰民纠纷、环保纠纷、拆迁征地纠纷、村务纠纷、社会保障、安全生产、食品药品安全、就业安置补偿、收入分配、收缴提留、土地承包、林权改革、换届选举、物业管理纠纷等。如何使现有工作机制满足解决矛盾纠纷需要,建立有效的社会纠纷解决体系,值得认真研究。

二、当前我国多元化的矛盾纠纷化解机制

化解矛盾纠纷的手段方式包括诉讼、仲裁、行政处理、调解在内的一系列的纠纷解决机制。诉讼是审判机关和案件当事人在其他诉讼参与人配合下,为解决纠纷依法定诉讼程序所进行的活动。诉讼审判是纠纷采取法律途径解决的典型形式,具有强制力和终局性,是国家权力对无法解决的民间纠纷的一种干预,是公民意思自治原则的一种补充。但是也存在诉讼程序复杂、成本较高、个人隐私不能有效保护、有些判决结果“合法但不一定合理”、拿到判决书却得不到实际救济等局限性。同时,司法处理过程的终结,未必能使双方当事人纠纷终结,一些当事人可能重新寻求新的救济途径,双方可能因此产生新的纠纷。因此,解决社会矛盾不能过度依赖诉讼。

仲裁是当事人基于纠纷发生前或发生后达成的仲裁协议,自愿将争议交给司法机关以外的第三方,由其做出对当事人有拘束力裁决的纠纷解决方式。仲裁具有自愿性、专业性、灵活性、保密性、快捷性、经济性的优点。但是仲裁也存在局限性,当事人需双方自愿达成仲裁协议,否则仲裁委员会不予受理。但是当事人达成仲裁协议,一方向人民法院起诉的,人民法院不予受理,除非仲裁协议无效。

仲裁与诉讼是互相排斥的关系。当事人一方选择仲裁委员会,另一方选择人民法院确认仲裁协议效力时,法院管辖优先。仲裁机构只能以合同纠纷和其他财产权益纠纷为仲裁范围,当事人只能在法定的仲裁范围内通过协商方式确定仲裁事项。仲裁机构无权对可能灭失或今后难以取得的证据进行保全和对被申请人的财产采取强制措施。仲裁裁决作出后,一方当事人不履行的,对方当事人只能向有管辖权的人民法院申请执行。人民法院可以对仲裁管辖、仲裁裁判、仲裁员操守进行监督。接到当事人申请,法院依法对仲裁裁决进行司法审查,一旦法院作出支持申请人的裁判,就使仲裁裁决失去作用。

行政处理也是重要的矛盾纠纷化解机制。政府职能部门的介入,无疑能促进矛盾纠纷的及时解决。政府介入调解处理既有调解者身份的权威优势,又有程序上灵活迅速的便利,如随机召开协调会、现场办公会即可以协商解决问题,促进和解。在常规性、多发性、专业性、社会性及群体性的纠纷处理方面,行政处理在维护弱势群体利益方面,其作用较司法程序更为明显和直接。

调解是发生纠纷的当事人在其他机构或个人的居中调和下,互谅互让,达成合意的一种解决争议的方式。协商调解等非诉讼方式在解决纠纷中更追求从根源上清除纠纷,通过关系的改善或恢复达到彻底解决纠纷,追求“案结事了”目标。调解节约司法资源、社会资源,降低执法成本,容易被人民群众理解和接受。人民调解在整个矛盾纠纷化解机制系统中占据着重要地位,有着审判、仲裁等矛盾纠纷解决机制所无法替代的纠纷化解、预防功能。在村民自治、居民自治、民族自治等自治性较强的社会环境里,协商性、调解型的矛盾纠纷化解方式更适合主体的需要。调解协议经双方当事人签字或盖章后具有民事合同性质,当事人可以申请法院确认其效力,请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的,可以向人民法院起诉。当事人可以申请公证机关依法赋予具有给付内容的人民调解协议强制执行效力。具有合同效力和给付内容的调解协议,债权人可以依法向人民法院申请支付令。人民调解协议的效力可通过一定机制得到保障。

三、完善和延展行政处理和调解等矛盾化解机制

近年来的司法实践发现和创造了不少新的矛盾化解方式,如三门峡市湖滨区的一些乡镇(街道)从构框架、解源头、出实招、强保障四个方面着手推进矛盾纠纷排查调处工程,实现了“小事化解在网格,大事解决在村委(社区)、难事处理在乡镇(街道)”,“群体性事件下降,民转刑案件下降,集体性上访数量下降”的局面,并探索设立“个人调解室”等新型民间调解形式。主要内容是:

(一)构框架——探索“三级三调”模式

1.构建 “党政主导、双重阵地、三级联动、三调联动”基层调解工作格局。在社会管理服务中心和综治维稳中心这两个阵地上建立调解工作平台。乡镇(街道)成立调解工作中心,乡镇(街道)主要领导任中心主任。中心实行“统一受理、集中疏导、归口管理、依法处理、限期办理”工作机制,采取“初调——再调——终调”三级联动工作方法。下辖村委会(社区)成立调解工作分中心,负责对矛盾纠纷的收集、初调及上报工作。“中心”下设办公室,由综治办与司法所共同承担调解日常工作,负责对矛盾纠纷的受理、再调及分流工作。民政、计生、妇联、共青团、劳动保障等各机构作为调解中心的部门单位,负责对归于各自职能范围内的矛盾纠纷进行第三步调处化解工作。

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