最高人民检察院日前聚焦行政生效裁判监督主题发布第五十八批指导性案例。这些案例或法律关系复杂，或矛盾争议尖锐，都是难啃的“硬骨头”。检察官们坚持“三个善于”和依法全面审查，敢于监督、善于监督，把一个个“硬骨头”案件办成了具有指导意义和示范作用的“标杆案”。《检察日报》“连线”本批指导性案例的承办检察官（办案组），听他们讲述办案背后的故事。

穿透协议看本质

河南省人民检察院　李军

指导性案例：

曹某等诉河南省某市某区人民政府某街道办事处行政奖励诉讼监督案（检例第233号）

曹某等16户独生子女家庭的诉讼之路，始于一份政府未能兑现的“承诺”——《河南省人口与计划生育条例》（2011年修正，下称《条例》）明确规定，独生子女家庭在征地补偿中可“多分一人份”。然而，在实际操作中，“一人份”成了“半人份”，政府的“承诺”被悄然“打折”。

作为此案的承办人，我意识到这起案件不仅关乎16户家庭的合法权益，更涉及行政奖励的法定性、行政协议效力认定等法律问题。翻阅案卷时，一份《改造项目搬迁补偿安置协议》引起了我的注意：从协议性质来看，这份协议表面上采用了平等协商的形式，实则是行政机关单方意志的体现；从协议缔约过程来看，协议文本由行政机关单方拟定，村民只能选择“签或不签”。这种情形下形成的“合意”，显然难以体现真实的意思表示。在权力不对等的关系中，所谓的“协议”往往只是披着合意外衣的行政命令。检察监督就是要揭开这层外衣，从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系。

2019年2月，河南省检察院将本案提请最高检抗诉。同年10月，最高检在郑州就该系列案举行公开听证，查明曹某等人在协议上签字时并未充分了解相关奖励规定的内容，放弃奖励并非出于自愿。听证会上，法学专家一致指出，“放弃权利需以知情为前提”“案涉城中村改造中的拆迁补偿应当执行《条例》有关计划生育奖励的规定”。

2021年，最高检向最高法提出抗诉，最高法采纳抗诉意见，指令河南省高级法院再审。案件最终通过“抗诉+类案检察建议+争议实质性化解”的“组合拳”得以妥善解决。在我看来，该案更深层的价值在于确立了三个规则：一是地方性法规设定的奖励标准，行政机关无权打折执行；二是权利放弃明示规则：不能仅以签字推定放弃法定权益；三是协议合法性审查标准：凡是减损相对人权益的行政协议，必须审查是否履行告知义务。

回望此案的办理过程，我有三点感悟尤为深刻：

要敢于监督，做法律的忠诚“捍卫者”。当前，行政诉讼监督工作同人民群众更高要求相比还存在一定差距，这要求我们每一名行政检察干警要牢牢树立“高质效办好每一个案件”理念，对每一个案件都要有“鸡蛋里挑骨头”的较真劲儿，才能发现问题。要用足用好调查核实权，从案卷中走出来、从办公室里走出来，从检察机关走出来，以法律事实最大限度还原客观真实。

要善于监督，做基层治理的“助推器”。监督不是冰冷的纠错，抗诉不是对抗的起点，结案不是治理的终点。本案揭示了基层治理中一个普遍存在的困境：在政策执行过程中，一些地方政府习惯于用“土政策”替代法律法规，用“惯例操作”架空明文规定。这种治理方式的危害性在于，它使法律在基层实践中被层层消解，最终导致“纸面上的法律”与“现实中的法律”脱节。本案得以成功办理很关键的一点就是正确把握了行政诉讼监督案件的价值取向，凝聚了法检共识，通过双方联动，推动系列行政争议得到实质性化解。

要坚持检察为民，做群众权益的“代言人”。习近平总书记强调，“中国式现代化，民生为大”。我们每一名行政检察干警都要认真贯彻党中央、最高检决策部署，在办案中回应当事人正当诉求，在听证会上让当事人“把委屈说透、把道理讲明”，以实实在在的履职监督做实人民群众可感受、能体验、得实惠的检察为民。